行政诉讼法第74条新规的理想与现实

文章作者:合肥律师网 | 2019-09-07
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   民众对正义的诉求,不仅体现在实体的结果上,还落实在程序的每一个环节。行政程序正义的要求,不是抽象的,而是由不同的行政法律加以具体规定,以保证行政权力合法并且合理地得以实施。可以说,程序正义的要求,是在这一个个细节中存在的。一旦这些细节得不到坚守,程序正义也很难得到坚守。比如行政强制法,专门对采取行政强制措施的取证、延长扣押、扣押期限等实施环节逐一加以规定,以避免行政机关以扣押替代处罚,任性地使用实施扣押、查封等程序性权力,侵害公众的利益。又比如行政处罚法,对听证的条件、时限、内容都作了详尽的设定。

 
行诉法第74条的规定
 
  行政诉讼法作为民众监督具体行政部门依法行政的专门法律,尤为注重程序正义。在行政机关内部监督失灵时,赋予审判机关司法纠错的权力:对违反法定程序的具体行政行为,可以依法予以撤销。但在实践中,司法救济之路往往百转千回。囿于各种原因,行政程序违法的面纱难以被揭开。
 
  针对行政诉讼监督实践中的突出问题,2014年修订的行政诉讼法祭出利器。其第74条第一款规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:……(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。”相比于修订前的行政诉讼法,这一新增条款对行政机关行使权力的程序规范要求大大提高。根据第74条,对行政机关的轻微违法行为,即使对行政管理相对人的实体权利不产生影响的,也应当确认违法。对具体行政为行为,虽然不能撤销,但如果存在程序违法,也应当予以确认。
 
第74条的实施情况
 
  新行政诉讼法实施一年半以来,司法机关依据该条款作出的确认违法判决并不多见。面对原告对行政行为程序不符合法律规定的质疑,一些司法判决往往对“程序轻微违法”视而不见或称为“瑕疵”,以向行政机关司法建议、“予以指出”等方式来应对,从而回避了依据第74条规定作出确认违法的判决。作为一名在高校中指导学生从事行政法律援助的教师,笔者最近就读到了这样一份判决书。
 
  原告因不服某市交通综合执法支队行政强制行为及被告某市交通局行政复议决定,诉至法院。本案案情简单叙述如下:2015年12月14日,交通综合执法支队在执法工作中扣押原告车辆,并于2016年1月7日以“情况复杂”为由,决定延长扣押期限30日,至2016年2月11日。2016年2月6日,被告执法支队以短信告知原告“由于该时段是春节假期,故顺延至节后第一天即2月14日”解除扣押。
 
  从裁判文书看,一起简单的针对行政强制措施是否违法的诉讼,争议焦点却涉及能否因法定假日而超期扣押、延长扣押期限的适用要件、“鸳鸯”现场笔录的证明效力、执法人员便装行为是否合法、视频录像来源判断、法定送达义务是否有效履行等等,几乎涵盖每一个环节。这些环节既考验审判人员的智慧,更值得从法理上做深入研究。
 
焦点问题的解析
 
  就争议焦点来看,主要集中在两个问题上。其一,能否因为法定假日而顺延扣押期限?这个问题从法理和法律解析,并不复杂,结论是明确的。行政强制法第25条规定,扣押的期限不得超过30日,延长期限亦不得超过30日。这是法律规定的刚性要求。被告执法支队以法定节假日为由延长扣押期限从而突破法律的明确限制的规定期限,亦属行政行为的违法情形。判决书对此写到“本院认为被告在处理扣押期限届满日恰逢节假日的做法存在瑕疵,在此予以指出,但不认定违法”。违反法律规定就是违反法律规定,不能以“瑕疵”这种非实证法的话语予以模糊。其二,此前延期扣押是否符合“情况复杂”的法律要件?行政强制法第25条规定查封、扣押“情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长”。这里的“情况复杂”,是指案件涉及多人多事,取证工作量大;或者关键证据缺失,需要进一步调取书证物证视频资料,或者需要对扣押物品进行专门鉴定等需要行政机关进一步进行调查取证,还有行政机关遇到疑难问题需要进行研判工作。本案中,被告提交法院的证据材料显示,所有取证工作都在扣押之日起三日之内就已经完成。此后直至车辆发还,被告未再进行任何调查取证工作或者物证鉴定工作。对此,判决书写到“从证据上看案件本身并无复杂之处,被告对延期扣押的理由说明亦难言充分,仅以案情复杂为由,显然过于简练,因此,本院将其作为瑕疵予以指出”。无符合法律规定的“复杂情况”事由,即属于滥用职权的重大违法情形,同样不应以“瑕疵”话语予以模糊。此外,该判决书最后认为被告行政强制行为总体上合法,并无不当,但是在“部分执法细节方面确实存在瑕疵”,法院将另行“发出具体司法建议”,督促被告“进一步规范执法行为,提升执法水平”。
 
  在汉语中,瑕疵的意思一是指玉的斑痕,二是指毛病,比喻人的过失或事物的缺点。纵观行政诉讼法对具体行政行为的审查裁判规则,并无“瑕疵”一词。在行政诉讼法中,最接近“瑕疵”语意的应当是第74条中的“轻微违法”这个词组。姑且不论超期扣押是否涉及到了实体权利,弃用“轻微违法”这个词组,而用“瑕疵”一词来对行政行为中的违法情形作出评价,其用意虽不能断定是在绕开该条款以避免作出确认违法的判决,但其产生的效果确是如此。
 
  依法行政诉讼判决应当尽量使用“符合法律规定”或者“违反法律规定”这样清晰明确的实证法语言来评价行政行为,而不是用“瑕疵”一类的并无确切法律意涵的用语影响对判决的法律效果的评价。如果“瑕疵”一词在行政裁判文书中广泛使用,新行政诉讼法第74条这一赋予司法机关的纠错利器将在实践中被磨钝,行政诉讼监督行政机关依法行政的目标将事倍功半。若求裁判无瑕疵,请莫让“瑕疵”入判决。
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