建立军事行政诉讼制度助推法治军队建设发展

文章作者:合肥律师网 | 2019-09-07
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   建立军事行政诉讼制度助推法治军队建设发展

 
  ◎相比申诉、行政手段和党内机制而言,军事行政诉讼是一种更为客观、中立、公正的外部救济和监督机制,能够以平和、理性的方式处理军内行政争议
 
  ◎军事行政诉讼制度不仅具有救济权利、监督权力的功能,更蕴含着巨大的法治功能
 
  ◎军事法治建设中最滞后也是最艰难的领域同样也在行政管理领域,一些腐败和侵权现象往往发生在这一领域。建立军事行政诉讼制度,对于军事行政法治建设具有十分巨大的推动力
 
  ◎军事行政诉讼制度的建立,需要一定的法治基础,以防止在实践中流于形式、无人敢用
 
  ◎推动军事行政诉讼制度的建立,就是要以问题为导向,找到障碍有针对性地破解
 
  法制网记者陈丽平
 
  行政诉讼制度在我国具有巨大的法治功能。立足目前法治与改革的时代背景,在军队能否实行行政诉讼?军事机关违法行政侵犯军人合法权益又该如何救济?在深入推进依法治军和军事司法改革的当下,建立军事行政诉讼制度的条件日渐成熟。
 
  今天,《法制日报》记者就建立军事行政诉讼制度,采访了解放军西安政治学院军事法学系理论军事法学教研室主任傅达林教授。
 
  能否“兵告官”曾经争议不断
 
  记者:我国军队内部的维权救济机制有哪些?为什么要建立军事行政诉讼制度?
 
  傅达林:应当承认,在军队行政管理中,客观上存在因为军事机关违法而造成军人权益受损的现象。对此,我军《纪律条令》第五章专门规定了“控告和申诉”,以保护军人的合法权益,维护军队严格的纪律。现实中,军内出现行政纠纷,经常通过行政手段处理。另外,由于军内党组织比较健全,大部分军人都是党员干部,一些矛盾还可以通过党内的救济机制维护军人的权益,监督军事机关用权。
 
  但从实践看,这些机制在救济军人权利、监督军事机关依法行使权力的效果上还不是很明显,军人提出申诉的情况并不多见。军事行政诉讼是指军人、军事组织及其他人员,认为军事行政机关的行政行为违法,致使合法权益受到损害,而向军事法院提起诉讼,由军事法院对军事行政行为的合法性作出判定的一种诉讼制度。相比申诉、行政手段和党内机制而言,军事行政诉讼是一种更为客观、中立、公正的外部救济和监督机制,能够以平和、理性的方式处理军内行政争议,既可以最大程度地化解纠纷、消解矛盾,还能以公正透明的司法程序保障军事利益的实现,应当是最符合法治思维和法治方式的维权与监督制度。目前,我军已经建立了军事刑事诉讼制度、军内民事诉讼制度,唯独缺失军事行政诉讼制度。
 
  记者:那么这一制度为何迟迟没有建立起来?
 
  傅达林:行政诉讼俗称“民告官”,所以有人也将军事行政诉讼简称为“兵告官”。虽然严格意义上讲这并不准确,但却形象地点出了这一制度的主旨要义:行政诉讼是赋予被管理者“挑战”管理者权威的制度,而这与军队向来崇尚服从命令、下级绝对听从上级的观念相悖。正是这种认知,让人们对军队应否建立行政诉讼制度产生诸多争议。
 
  早在我国行政诉讼法制定之初,北京军事法学会就在1990年7月30日召开了军事行政诉讼问题研讨会。当时军事法学界的主流观点是军事机关不能作为行政诉讼的被告,但军人和军事机关可作为行政相对人针对地方行政机关提出诉讼。
 
  1991年5月29日最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第9条规定:“专门人民法院不设行政审判庭,不受理行政案件。”随着国家法治和行政诉讼实践的发展,呼吁和主张建立军事行政诉讼制度的声音越来越多,司法实践中也开始出现一些国防行政行为(例如兵役执法中的行政处罚)被纳入行政诉讼的案例,当然这种国防行政诉讼的被告依然是地方行政机关而非军事机关。进入21世纪以来,军事法学界基本形成了建立军事行政诉讼制度的学术共识,发表了大量论文,从理论上对其必要性和正当性作了较为充分的阐述。与此同时,军事司法机关也显现出推动建立这一制度的积极性。这个过程本身也反映出我们军事法治观念的进步。
 
  军事行政诉讼具有法治功能
 
  记者:理论界和实务部门为什么主张建立军事行政诉讼制度?
 
  傅达林:这其实还是一个必要性的问题,很多理论文章中都谈及到了,比如救济军人权利、保障军事机关依法行政、推进依法治军的需要等。我认为最根本的是回到这一制度的初始也是最核心的功能上,即军事行政诉讼制度不仅具有救济权利、监督权力的功能,更蕴含着巨大的法治功能。回顾我国行政法治建设历程,政府部门依法行政观念和水平的提高,很大程度上是在行政诉讼的“倒逼”下推动实现的。
 
  军事法治建设中最滞后也是最艰难的领域同样也在行政管理领域,一些腐败和侵权现象往往发生在这一领域。而建立军事行政诉讼制度,对于推动军事行政法治建设具有十分巨大的推动力。它的功能不仅在于救济军人权利,而且能激活军人监督军事权力的意识,促使各级军事首长和机关不断提高法治观念和依法办事能力;同时反过来促进军事立法,完善军事权责配置,厘清军事机关之间的权责和执法行为;另外还能以司法的权威方式保障军内法律秩序,确保军事机关严格全面贯彻落实军事法律法规。可见,军事行政诉讼对法治军队的建设推动力,与国家行政诉讼对法治政府建设的推动力是一样巨大的。
 
  适时建立军事行政诉讼制度
 
  记者:您认为目前建立军事行政诉讼制度是否已经条件成熟?
 
  傅达林:立足当前法治与改革的时代背景,我认为建立军事行政诉讼制度的条件日渐成熟:一是国家行政诉讼制度更加完善,为建立军事行政诉讼制度提供了较好的制度依据。自1990年行政诉讼法实施以来,法院行政审判日渐成熟,尤其是2015年修法和立案登记制等相关司法制度改革,在解决行政诉讼“立案难、审判难、执行难”问题上有了明显进步,权利救济与公法秩序保障的功能都得到提升,建立军事行政诉讼制度具有了较好的制度基础。
 
  二是深入推进依法治军渐入佳境,为建立军事行政诉讼制度提供了法治环境。军事行政诉讼制度的建立,需要一定的法治基础,以防止在实践中流于形式、无人敢用。党的十八大以来,国家法治快速推进,依法治军进入“快车道”,这种强劲的法治发展势头,深刻改变了官兵的法治思想,增强了军事机关的法律意识,强化了领导干部运用法治思维和法治方式的观念,这些都为军事行政诉讼制度提供坚实的法治思想基础。同时,军事法治体系建设的发力,军事法律顾问制度的建立等,还在实施层面上为军事行政诉讼制度创造了法治条件。
 
  三是军事司法体制改革的逐步到位,为建立军事行政诉讼制度提供了组织载体。一方面,随着军委政法委的组建和军事司法体制的调整,军事法院依法独立公正行使审判权的能力增强;另一方面,基层军事法院组织编制扩大,让其能够在履行刑事审判和民事审判的同时承担行政审判任务。
 
  四是有关军事行政诉讼制度的理论研究,为建立军事行政诉讼制度提供了理论支撑。这些研究成果,不仅破解了“特别权力关系”理论和“内部行政行为”的禁锢,确立了理论根据,而且还深入到军事行政诉讼受案范围的厘定、原被告身份的确定、审判程序的建构等具体细节,从而为建立这一制度提供了比较充分的学术准备。
 
  面临的主要障碍及破解方法
 
  记者:目前,建立军事行政诉讼制度是否还存在一些障碍?
 
  傅达林:建立军事行政诉讼制度关键不是一个必要性问题,而是一个可行性问题。多年前,我曾在一本教材中提出可行性上面临的三大障碍:观念障碍、审判组织障碍以及军队体制上的障碍。现在看来,前两个障碍已经有了很好的改观,并有望在可期的未来得到破解。第三个障碍主要是我军的特殊体制,即在军内党政是不怎么区分的,军事机关很多行政行为的作出,背后往往隐含了一个党委的决策程序,如果这些行为被纳入行政诉讼,那么司法审查必定在实质上触及到党委的决策,而在我国的体制下,法院是不能审查党组织的行为的。
 
  与这个体制障碍相关的问题还包括:军事行政诉讼到底解决哪些主体之间的哪些行政争议?如何去把握理论上抽象的军事行政行为概念?行政诉讼的被告如何确定?因为无论是理论上还是实践中,军事行政机关、军事行政行为等概念都还不是十分清晰、明确具体,相关立法更是稀缺,哪些行为可以纳入行政诉讼、哪些不能纳入,哪些军事机关可以做被告、哪些不能,目前还缺乏清晰的判断标准。
 
  记者:那您认为该如何破解这些障碍,推动军事行政诉讼制度的建立呢?
 
  傅达林:推动军事行政诉讼制度的建立,就是要以问题为导向,找到障碍有针对性地破解。我军是党绝对领导下的军队,党委集体领导的原则不能动摇,立足于现有的体制,军事行政诉讼可以选择那些典型的“纯正行政行为”展开,如军事行政处罚、军事行政强制等。同时还应当通过两方面化解体制上可能出现的冲突:一是在法治的背景下厘清党委与机关的职权,特别是建立明确清晰的权责清单,使得党委和机关的职权分工明确,逐渐形成军事行政机关在法律上的“主体”权能。二是尽快推进军事法律顾问制度的建立,让军事法律顾问真正成为党委决策的法律参谋,减少党委决策的违法违规现象,避免司法审查与党委决定之间出现冲突。当然,单就军事行政诉讼制度建构而言,当前最迫切的乃是从操作层面厘定可诉的军事行政行为范围。
 
  记者:国外在这方面有没有什么值得借鉴的做法?
 
  傅达林:有不少国家建立了军事行政诉讼制度,比如,法国等一些大陆法系国家规定军事行政案件可以诉诸行政法院;俄罗斯也有军队行政诉讼的实践;美国不仅允许对军队做出的具体行为提起诉讼,而且还允许对军队颁发的条令、条例等提出违宪控告。但这些国家在制度设计上则对受案范围作出一定限制,规定战时不允许提起军事行政诉讼,并尽量维护军事机关的权威。一些国家在程序上一般设置有前置程序,即只有穷尽军内的救济机制后才可以进入诉讼程序。这些都为我国建立军事行政诉讼制度提供了有益的启示。
 
  当然,一项新制度的建立不可能一蹴而就。由于军事行政诉讼制度牵扯面极广,利害关系重大,有关受案范围、原告和被告资格等具体问题,还需要科学论证、谨慎实施。例如以往的观点多将原告定位为军人和军事组织,但随着文职人员制度改革,那些不具有军人身份但接受军事机关管理的人员,亦不应排除在原告范围之外。因此,我认为可以先行开展试点,由最高人民法院授权解放军军事法院,选取某一战区作为军事行政诉讼试点。刚开始可将诉讼的“大门”开得小一点,采取“正面清单”的方式明确可以纳入诉讼的案件范围,之后再在实践中不断积累经验、逐渐完善,以不断助推法治军队快速发展。
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